¿Qué es el derecho administrativo?

Presupuestos históricos del Derecho Administrativo.

El concepto actual de derecho administrativo viene condicionado por la evolución del Estado en nuestro entorno cultural. Con la Revolución Francesa se consagra el principio de división de poderes enunciado por Montesquieu y, anteriormente por, Locke. Al objeto de limitar los poderes del rey se distribuye el poder del Estado entre el ejecutivo, el legislativo y los jueces, atribuyendo a cada uno una función; y preeminencia al legislativo por ser el representante del nuevo soberano: la nación.

Sin embargo, la división de poderes se entiende de diversa forma en Francia y en Inglaterra. Los primeros entienden esta separación como independencia de la Administración, lo que impediría a los Tribunales comunes el enjuiciamiento de los actos y las actividades de la Administración y de sus funcionarios, mientras que los anglosajones lo entendieron como el sometimiento de estos a los tribunales ordinarios y bajo las mismas leyes (rule of law). En los países de influencia francesa, el Derecho Administrativo adquiere un sujeto propio al regular los órganos subordinados del Gobierno: la Administración . Podemos diferenciar estas normas de las dictadas anteriormente por el rey en la función distinta que cumplen unas y otras. Aquellas tenían como misión el ordenar la buena marcha de los órganos administrativos para la defensa de sus intereses, mientras que estas pretenden limitar los poderes de la Administración para garantizar los derechos de los ciudadanos. El preservar esta esfera autónoma de acción y de realización a los ciudadanos es uno de los presupuesto fácticos del Estado de Derecho y por tanto su elaboración conceptual también opera como un presupuesto histórico.

Pero para la aparición de esta rama del Derecho no fue suficiente con la división de poderes y la búsqueda del aseguramiento jurídico de la autonomía del ciudadano frente a la acción del Estado. Pues para ello no se necesitaba de unas normas especiales, bastando el derecho común; como nos lo demuestra la historia de Inglaterra y en general del derecho anglosajón.

Es con el desarrollo del Estado prestacional , y el crecimiento de la estructura de la Administración cuando se haría necesaria una regulación específica. Nos encontraremos, por un lado las especialidades organizativas de una Administración que se integra en el poder ejecutivo bajo la dirección política del Gobierno. Por otro, la necesidad de garantizar la prestación de servicios bajo criterios de objetividad y universalidad por unas organizaciones económicamente eficientes y cada vez con mayor dimensión.

Hoy se puede apreciar una tendencia a la aproximación entre el derecho de corte francés y el anglosajón. Como puede ser con la promulgación de la Crown Proceedings Act de 1947 en el Reino Unido o el funcionamiento de las instituciones de la Unión Europea cuyas normas y procedimientos deben ser respetados por todos sus miembros.

Podemos resumir que serán necesarios estos hitos históricos para la aparición de esta rama del Derecho: la separación de poderes del Estado, la conceptualización del Estado de Derecho y la generalización de las prestaciones a cargo del Estado.

¿Qué es el Derecho Administrativo?.

Zanobini definió el Derecho Administrativo como “aquella parte del Derecho Público que tiene por objeto la organización, los medios y las formas de actividad de las Administraciones Públicas, así como las consiguientes relaciones jurídicas entre aquellas y otros sujetos”. Otras definiciones ponen el acento en el objeto de las normas (concepciones objetivas) o en el sujeto (concepciones subjetivas) o las que reparan en su aspecto estatutario, al sustraer a las Administraciones Públicas del Derecho común.

Como parte del Derecho, está compuesto no sólo por normas, sino también por valores, principios e instituciones. Siendo un aspecto importante el que regule las relaciones jurídicas entre las Administraciones Públicas y otros sujetos de derecho. Por tanto, para que el Derecho Administrativo entre a formar parte de una relación jurídica concreta es necesaria la participación de una Administración Pública o una entidad que ejerza una potestad administrativa.

Igualmente, destacar la función de regulación de su organización, sus medios y sus formas de actividad. Estas normas tienen como destinatario a la propia Administración y gran importancia para su funcionamiento y la validez de los actos administrativos. Por ejemplo el art. 47 de la Ley 39/2015 declara nulos de pleno derecho los actos “dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio”.

También debemos contemplar que no toda relación jurídica donde interviene una administración está sometida al Derecho Administrativo, pues la Administración puede intervenir sometida al derecho privado o común. Asimismo, otras ramas del Derecho† pueden servir para interpretarlo o completarlo

Y si bien toda norma administrativa tiene como sujeto a la Administración, su posición ante esta puede variar. En primer lugar pueden ser su único destinatario como cuanto regula su organización. También puede ser una norma destinada a ser cumplida por ella, pero necesita la concurrencia de otros sujetos, como en la relación tributaria. Por último, la norma puede tener como destinatario a otros sujetos pero necesita de la presencia vigilante de ella. Como ocurre con las normas de tráfico donde la Administración tiene una potestad sancionadora.

¿Qué es la Administración?.

Para entender qué es el Derecho Administrativo debemos entendere qué es la Administración. En derecho español, en primer lugar debemos hacer referencia a la vigente Constitución (la de 1978) que declara al Reino de España como “un Estado social y democrático de Derecho” (art. 1.1) sometiendo a los poderes públicos “a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico” (art. 9.1). Encargándoles “promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social” (art. 9.2).

Como parte del poder ejecutivo, la administración civil y militar del estado está dirigida por el Gobierno de la nación (art. 97), sin perjuicio de la organización territorial del estado “en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas” que “gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses” (art. 137). La administración debe “servir con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho” (art. 103.1).

Esta concepción de la administración que sirve a los intereses generales con el objeto de promover la libertad e igualdad de los individuos y de los grupos, ha llevado a atribuir a las administraciones públicas españolas de unas potestades y privilegios desconocidos en el mundo privado. Separándose de la concepción paritaria propia de los países anglosajones, donde esta se rige por las mismas normas que los ciudadanos.

Para ampliar el concepto de Estado ver el artículo "JELLINEK, Georg, Consideraciones sobre la Teoría general del Estado".

Administración, Administraciones Públicas y Sector Público.

Semánticamente, administración se define como “conjunto de los organismos destinados a la gestión y el funcionamiento de una parcela determinada de la vida social”. También se trata de una ciencia social que se centra en la organización humana. Pero desde la perspectiva del derecho administrativo, es la parte del poder ejecutivo que se encarga de la gestión de los recursos y del patrimonio del Estado, sometida al Derecho y bajo la dirección del Gobierno.

Cuando se habla de Administraciones Públicas, se hace referencia al hecho de que la Administración no actúa a través de un único órgano sino de un conjunto de ellos que se organizan de forma jerárquica. También, hace referencia, en su caso, a la organización territorial del Estado donde existen diferentes gobiernos territoriales con personalidad jurídica independiente y potestades para la defensa de sus respectivos intereses.

El derecho positivo español la define como (art. 2.3 de la Ley 40/2015): “la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local, así como los organismos públicos y entidades de derecho público previstos en la letra a) del apartado 2” que son “cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas”.

La integración del derecho español en el comunitario (derecho de la Unión Europea), ha traído consigo la definición de otro término, el Sector Público. Así, el art. 2 de la Ley 40/2015, dice que está compuesto por las Administraciones Públicas y por el sector público institucional no integrado en ellas. Este se compone de:

a) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, en particular a los principios previstos en el artículo 3, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas.

b) Las Universidades públicas que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de la presente Ley.

Interesa hacer notar que existen otras concepciones del sector público en el derecho positivo español, como la de la Ley 9/2017.

Podemos retener como idea fuerza que el sector público está integrado por las entidades de derecho público, además de aquellas de derecho privado que ejercen potestades públicas y, para determinados negocios, aquellas que financian su actividad con fondos públicos.